ניהול מקלטים אזרחיים

תמצית מנהלים

מקלטים אזרחיים הם רכיב מרכזי בהגנה על אוכלוסייה מפני תקיפה צבאית. עם זאת, יש לוודא שהם כשירים, נגישים, פתוחים, מתאימים למספר המשתמשים או ניתנים להפעלה בזמן. מדינות שונות מנהלות את רשתות המקלטים באמצעות תפיסות כיסוי שונות, חלוקות אחריות שונות ומנגנונים שונים של תחזוקה, בקרה והכוונת הציבור.

הסקירה בוחנת את מדיניות המקלטים בישראל בהשוואה לאוקראינה, פינלנד, שוודיה, שווייץ, סינגפור וטאיוואן. המקרים נבחרו משום שכל אחד מאיר ממד אחר: שימוש בזמן מלחמה, ניהול רשימה מבוזרת של מקלטים, פיקוח ארצי, כיסוי והקצאת אוכלוסייה, הבחנה בין אישור הנדסי למוכנות תפעולית ומידע לציבור. אין מדובר בדירוג המדינות או בחיפוש אחר מודל יחיד להעתקה.

בישראל המקלטים הם חלק ממערך מיגון משולב הכולל גם ממ״דים, ממ״קים ואמצעי מיגון נוספים. נכון לינואר 2025, לכ־3.2 מיליון תושבים, כשליש מהאוכלוסייה, לא היה מיגון תקני. נתון זה אינו מלמד כמה מהם חסרים דווקא גישה למקלט, אך מצביע על אתגר בתחום. במקביל, מבקר המדינה מצא ליקויים בתחזוקת מקלטים ציבוריים ומשותפים, בתוכניות מיגון, בנגישות ובמידע לציבור.

ההשוואה בין ישראל לשאר המדינות מעלה ארבעה ממצאים מרכזיים:

1. אין יעד כיסוי אחיד: שווייץ מבקשת לספק מקום כמעט לכל תושב, ואילו שוודיה מחזיקה רשת רחבה לפי ניתוחי איום ואינה מבטיחה מקום לכלל האוכלוסייה.
2. בעלות מבוזרת, ציבורית ופרטית, היא תופעה שכיחה; השאלה המבדילה היא כיצד המדינה מחברת בין אחריות הבעלים, בדיקה, תיקון ואימות.
3. תקינות הנדסית, תחזוקה, מוכנות להפעלה ושירות לאוכלוסייה הן תוצאות שונות.
4. מידע לציבור אינו תחליף לנתון מקצועי עדכני על מצב המקלט.

הסקירה אינה מזהה מודל בין־לאומי יחיד שניתן להעתיק לישראל. היא מצביעה על צורך להבחין בין מחסור פיזי במקלטים, אובדן כשירות של מקלטים קיימים, למשל בשל ליקויים או שינוי באיום הביטחוני, חולשה ביישום ובמעקב ופערי מידע והקצאה. על בסיס ההשוואה מוצעות ארבע דרכי פעולה לבחינה:

1. חיזוק יישום המדיניות הקיימת.
2. יצירת תמונת מצב ארצית תקופתית.
3. שדרוג המעקב אחר תיקון ליקויים.
4. חיבור שיטתי בין סטטוס מקצועי למידע לציבור.

שינוי רחב יותר של יעד הכיסוי המקלטי ראוי לבחינה רק לאחר שיפור בסיס הנתונים.

1 מבוא ושאלת המדיניות

הגנה פיזית על האוכלוסייה היא רכיב יסוד בהתמודדות עם ירי טילים, רקטות וכטב״מים. בישראל כוללת מערכת המיגון פתרונות בתוך הדירה (ממ״ד), ובמבנה (ממ״ק), לצד מקלטים בבתים לציבור בבתים משותפים, מבני ציבור ומקלטים ציבוריים ייעודיים, וכן מבנים אחרים שהוכשרו לכך (כגון חניונים). סקירה זו מתמקדת במקלטים תקניים בלבד ורק אלו שנועדו לשימוש אזרחי.

שאלות המדיניות המרכזיות הן:

• כיצד ישראל ומדינות אחרות מגדירות, מנהלות ומבקרות את רשת המקלטים שלהן?
• במה נבדלים יעדי הכיסוי, חלוקת האחריות, מנגנוני התחזוקה והבקרה ודרכי הגישה לציבור?
• מה ניתן ללמוד מן ההשוואה ביחס לישראל?

הסקירה אינה מניחה מראש שהבעיה בישראל נובעת מהיעדר תקן, ממחסור תקציבי, ממחסור במידע או מפיצול מוסדי. היא גם אינה מניחה שמדינה כלשהי מציגה מודל שלם ועדיף. ההשוואה מבדילה בין הוראה פורמלית, מנגנון מוסדי, נתון מלאי, ממצא ביקורת וראיה לתוצאה.

2 שיטה ובחירת מקרי המבחן

שיטת המחקר החלה במיפוי המצב בישראל; לאחר מכן נבחרו מקרי מבחן המייצגים תפיסות חלופיות, מבני בעלות ומנגנוני בקרה שונים; כל מקרה נבחן לפי ממדים אחידים; ולבסוף נערכה השוואה רוחבית.

• אוקראינה - שימוש במקלטים וביקורת של מצבם בזמן מלחמה.
• פינלנד - רשת רחבה בבעלות מבוזרת ובדיקת מצב ממשלתית.
• שוודיה - כיסוי לפי איום, מרשם ארצי ומעקב מקצועי.
• שווייץ - כיסוי כמעט לכל האוכלוסייה והקצאה מקומית.
• סינגפור - הפרדה בין תכנון, מסירה ומוכנות תפעולית.
• טאיוואן - מידע, איתור והכוונה לציבור, גם ללא רשת.

הנתונים אינם אחידים. בישראל הנתון הבולט מתייחס לכלל אמצעי המיגון; במדינות אחרות הנתונים מתייחסים בעיקר למקומות במקלטים. גם המונחים ״כשיר״, ״זמין״ ו״מוכן להפעלה״ אינם מוגדרים באופן זהה. לפיכך הדוח משווה את מבנה המדיניות ואת סוג הראיות הזמינות, ואינו מדרג את המדינות.

3 המצב בישראל

3.1 תפקיד המקלטים והכיסוי

ישראל אינה נשענת על רשת מקלטים בלבד. חלק מן האוכלוסייה אמור להשתמש בממ״ד או בממ״ק, וחלק במקלט משותף או ציבורי. לכן אין להשוות ישירות את מספר המקלטים בישראל למספר המקומות במדינות שבהן המקלט הבנייני הוא רכיב מרכזי יותר.

נכון לינואר 2025, לכ־3.2 מיליון תושבים בישראל לא היה מיגון תקני. הנתון מתאר פער במערך המיגון כולו ואינו מאפשר לבודד את פער המקלטים. לשם כך נדרשים נתונים על מספר המקלטים מכל סוג, קיבולתם, מצבם, האוכלוסייה המיועדת להם וזמן ההגעה.

3.2 אחריות, תחזוקה וכשירות

האחריות משתנה לפי סוג המקלט: הרשויות המקומיות אחראיות למקלטים הציבוריים, ואילו האחריות למקלטים בבניינים משותפים מוטלת על בעלי הדירות ונציגויות הבניין (ועדי בתים או חברות מפעילות). פיקוד העורף קובע הוראות מקצועיות ומקיים בקרה.

מבקר המדינה מצא פערים בין הדרישות למצב בשטח, ובהם רטיבות, חסימות פתחים, ליקויי חשמל, היעדר מים וביוב, תאורת חירום חסרה ושילוט לקוי (מבקר המדינה, 2026, עמ׳ 41-48).

עם זאת, נראה שהמקורות הפומביים אינם מאפשרים להציג תמונה ארצית אחת המחברת לכל מקלט קיבולת, מועד בדיקה, ליקויים, סטטוס תיקון וזמינות. אין להסיק מכך שמידע כזה אינו קיים במערכות פנימיות.

3.3 תכנון ומידע לציבור

הרשויות נדרשות להחזיק מידע על פערי מיגון ולהכין תוכניות לחלוקת תושבים חסרי מקלט למקלטים ציבוריים. בנוסף, הן מפרסמות מפות או רשימות מיקום של מקלטים, אך בהיקף ובאופן הצגה שאינם אחידים. מבקר המדינה הצביע על הצורך למסור לציבור מידע מפורט יותר, לרבות סוג המקלט ונגישותו.

4 מדיניות מקלטים במקרי המבחן

4.1 פינלנד: רשת מבוזרת ובדיקת מצב

בפינלנד כ־50,500 מקלטי הגנה אזרחית ובהם מקום לכ־4.8 מיליון בני אדם (יותר מ-80% מהאוכלוסייה). כ־85% מן המקלטים מצויים בבעלות פרטית, בדרך כלל בבנייני מגורים, במקומות עבודה ובמבנים גדולים. השימוש הדו־תכליתי מותר בתנאי שניתן להכין את המקלט בתוך 72 שעות.

בעל המבנה אחראי לתחזוקה. בשנת 2026 פרסם משרד הפנים שלושה מדריכים נפרדים להפעלה, לתחזוקה ולתכנון חירום, המיועדים בין היתר לבעלי מבנים ולחברות דיור. בדיקת מצב ממשלתית קודמת מצאה כי רוב המקלטים שנבדקו צפויים לספק הגנה טובה מפני נשק קונבנציונלי, לצד צורכי תחזוקה וציוד.

עם זאת, לא פורסמו נתונים מצרפיים על עמידה בזמן ההכנה או על סגירת כלל הליקויים.

4.2 שוודיה: כיסוי לפי איום ומרשם ארצי

בשוודיה כ־64 אלף מקלטים ובהם מקום לכשבעה מיליון בני אדם. המדינה אינה מבטיחה מקום לכלל האוכלוסייה; המקלטים מוקמו לפי ניתוחי איום. הציבור מונחה להגיע למקלט הקרוב, ובעל הנכס נדרש להכין את המקלט בתוך 48 שעות בעת העלאת כוננות.

המדינה מנהלת מרשם מקצועי ומערכת דיווח על בדיקות ופיקוח. כאשר נמצאים ליקויים, בעל הנכס נדרש לתקנם וניתן לבצע בדיקה חוזרת. חוזקו של המקרה הוא בתיעוד מחזור הבקרה; מגבלתו היא היעדר נתונים פומביים מצרפיים על שיעור הליקויים, זמני תיקון ועמידה בדרישת ההכנה.

4.3 שווייץ: כיסוי כמעט אוניברסלי והקצאה

בשווייץ כ־370 אלף מקלטים פרטיים וציבוריים ובהם כ־9 מיליון מקומות. למרות כיסוי ארצי העולה על מספר התושבים, הרשויות מדגישות שקיימים פערים מקומיים וממשיכות לחייב בניית מקלטים במקומות שבהם חסר כיסוי.

בעלי המבנים אחראים לתחזוקה, והקנטונים והרשויות המקומיות עוסקים בתכנון, בפיקוח ובהקצאת מקומות לתושבים בעת הצורך. השימוש בשגרה מותר, אך המודל מניח כמה ימי הכנה בעת עליית איום. לפיכך הוא רלוונטי במיוחד לשאלת הכיסוי המקומי, אך רלוונטי פחות לשאלת הזמינות המיידית בתנאים הישראליים.

4.4 סינגפור: תכנון, מסירה ומוכנות

סינגפור משלבת מקלטים ציבוריים, מקלטים קומתיים ומקלטים ביחידות דיור. רשות הבנייה מטפלת באישור תוכניות ובמסירת המקלט, ואילו שירות ההגנה האזרחית מבצע בדיקות מוכנות תפעולית ומסדיר את דרישות ההגנה.

המקרה מדגים הבחנה מוסדית בין עמידה בתקן בעת הבנייה לבין שמירת מוכנות לאחר המסירה. עם זאת, אין בפרסומים נתונים מצרפיים על תדירות בדיקות המוכנות, שיעור הליקויים או תוצאות ההפעלה.

4.5 טאיוואן: מידע והכוונת הציבור

משטרת טאיוואן מפעילה פורטל ארצי למתקני התגוננות אווירית, המאפשר איתור לפי אזור ומיקום. ההנחיות מדגישות שמירת צילום מסך או מפה מראש, שילוט והכוונת משטרה והגנה אזרחית במקרה שהרשת אינה זמינה.

חוזק המקרה הוא ביתירות המידע. מגבלתו היא מחסור בנתונים פומביים על קיבולת, תחזוקה וכשירות של כל אתר. לפיכך טאיוואן משמשת להשוואת ממשק המידע לציבור, ולא כמודל להערכת מצב המקלטים.

4.6 אוקראינה: מבחן השימוש בזמן מלחמה

אוקראינה מאפשרת לבחון את הפער בין רישום של אתר כמקלט לשימוש בו בזמן תקיפות חוזרות. דוחות נציב זכויות האדם תיעדו מתקנים שהופיעו במפות אך לא היו זמינים, כניסות נעולות או חסומות, מחסור במים ובציוד, נגישות לקויה ופערים בין קיבולת רשומה לתנאי השימוש.

יש להבחין בין מקלטים ייעודיים לבין קטגוריות אחרות של מבני הגנה ומקומות מחסה. תרומת המקרה היא בזיהוי נקודות הכשל שבין המאגר למבנה, בין המבנה לכניסה ובין הביקורת לתיקון ולעדכון המידע.

5 השוואה רוחבית

5.1 אין יעד כיסוי אחיד

המדינות אינן שואפות לאותה תוצאה: שווייץ מבקשת לספק מקום כמעט לכל תושב; שוודיה בחרה בכיסוי חלקי לפי איום; ופינלנד מפעילה רשת רחבה של מקלטים, בעיקר באזורים בנויים. לכן יחס מקומות לאוכלוסייה אינו מדד מספיק בלי להבין את תפקיד המקלט במערכת ההגנה. בישראל לא נמצא יעד פומבי נפרד לרשת המקלטים, במובחן ממערך המיגון הכולל. אין בכך בהכרח ליקוי, אך הדבר מגביל את האפשרות למדוד את פער המקלטים ולהשוותו למדינות אחרות.

5.2 בעלות מבוזרת אינה מייתרת אחריות ציבורית

ברוב המערכות הרחבות חלק גדול מן המקלטים אינו בבעלות המדינה. ההבדל בין המדינות אינו עצם הבעלות, אלא האופן שבו מתחברים אחריות הבעלים, הדרכה, בדיקה, תיקון ואימות. שוודיה וסינגפור מתעדות מחזור בקרה ברור; פינלנד מדגישה הדרכת בעלי מבנים ובדיקת מצב.

5.3 תקינות, מוכנות ושירות הן תוצאות שונות

בדיקת מקלט עשויה לבחון עמידה בתקן, מצב טכני, יכולת הכנה והפעלה או יכולת לקלוט אוכלוסייה. הצלחה ברובד אחד אינה מבטיחה הצלחה באחר. סינגפור מדגישה את ההבחנה בין בנייה למוכנות; אוקראינה מראה כיצד פערי גישה ושימוש מתגלים בעת חירום.

5.4 מידע לציבור תלוי באיכות הנתונים

מפה דיגיטלית, שילוט או הקצאה אינם תחליף לנתון מקצועי מעודכן. אוקראינה מדגימה את הסיכון כאשר מפה אינה משקפת את מצב האתר. טאיוואן מדגימה את חשיבות היתירות, אך אינה מוכיחה שהאתרים עצמם כשירים. בישראל קיימות מפות דיגיטליות שמפרסמות המדינה והרשויות. עם זאת, לא ברור באיזו מידה הן מעודכנות.

5.5 נהלים אינם נתוני תוצאה

מרבית המדינות מפרסמות מידע רב על החוקים והנהלים הנוגעים למיגון אזרחי ועל כמות המקלטים. במקביל, הן ממעטות לפרסם נתונים על שיעור הליקויים, על תיקונם, על משך התיקון, על העמידה בזמן ההכנה ועל תוצאות קליטת האוכלוסייה. לכן אין בסיס לדרג את המדינות לפי הצלחה כוללת.

6 משמעות ההשוואה לישראל

ההשוואה אינה מצביעה על כך שבישראל חסרים מן היסוד תקנים, חובות תחזוקה, תוכניות פתיחה, ביקורות או מידע לציבור. חלק גדול מן הפער עשוי להיות פער של יישום, תחזוקה, מימון ומעקב.

עם זאת, המקורות הפומביים אינם מאפשרים להציג תמונה מלאה של מספר המקומות הכשירים במקלטים מכל הסוגים; הפער המקומי בין קיבולת כשירה לאוכלוסייה המסתמכת על מקלטים; שיעור הליקויים הפתוחים; והתאמת המידע לציבור לסטטוס המקצועי.

6.1 מה ניתן ומה לא ניתן ללמוד מן ההשוואה

ההשוואה מאפשרת לזהות בחירות מדיניות שונות, אך אינה מוכיחה שמנגנון מסוים הוא הסיבה לתוצאה טובה יותר. לדוגמה, שווייץ מציגה כיסוי כמעט אוניברסלי, אך המקורות הפומביים אינם מספקים תמונת כשירות מלאה של כל המקומות הרשומים. שוודיה מתעדת מנגנון בדיקה ומעקב, אך אינה מפרסמת נתונים מצרפיים מלאים על זמן סגירת הליקויים. לכן כל לקח לישראל צריך להיות מנוסח ככיוון לבדיקה ולא כהעתקה ישירה.

ההשוואה מבוססת במיוחד בשלושה תחומים: הגדרת יעד הכיסוי; חלוקת האחריות בין המדינה לבעלי המבנים; והבחנה בין תקינות פיזית לבין יכולת הפעלה ושירות לציבור. היא מבוססת פחות בהשוואת תוצאות, משום שמדינות שונות משתמשות במדדים שונים ומפרסמות מעט נתוני ביצוע אחידים.

גם ההקשר הביטחוני מגביל את ההעברה. המודלים האירופיים מניחים לעיתים פרק זמן של שעות או ימים להכנת המקלטים, בעוד שבישראל עשוי להידרש שימוש בתוך דקות. לעומת זאת, הניסיון האוקראיני רלוונטי יותר למצב של שימוש חוזר ותכוף, אך מערכת הקטגוריות והתקנים שם שונה. לפיכך אין מקרה יחיד הדומה לישראל בכל ממדי האיום, הבנייה והממשל.

לבסוף, מדיניות מקלטים אינה יכולה להיבחן במנותק ממערך המיגון הכולל. בישראל יש להעריך את תפקיד המקלט ביחס לממ״דים, ממ״קים ואמצעים נוספים. יעד מקלטי שאינו מתחשב במיגון הקיים עלול להוביל להערכת חסר או יתר של הצורך. מנגד, נתון כולל על מיגון אינו מאפשר לדעת אם רשת המקלטים עצמה מספקת שירות לאוכלוסייה שנועדה להסתמך עליה.

6.2 פערי הראיות המרכזיים

7 חלופות מדיניות

חלופה א׳, חיזוק היישום הקיים: המשך הפעלת המסגרת הקיימת, תוך הגברת התחזוקה, התיקון והאכיפה ושיפור מימוש התקציבים. יתרונה הוא פעולה מהירה יחסית באמצעות סמכויות קיימות; חסרונה הוא שאינה פותרת מחסור בנתונים או פער כיסוי פיזי.

חלופה ב׳, תמונת מצב ארצית תקופתית: בדיקה או פרסום תקופתי המבחינים בין מלאי רשום, קיבולת כשירה, מצב מערכות, נגישות ומוכנות. היתרון הוא תעדוף והשוואה לאורך זמן; החיסרון הוא סכנת כפילות והשקעה באיסוף נתונים או באימותם (לעתים במקום בתיקון).

חלופה ג׳, חיזוק המעקב אחר תיקון ליקויים: חיבור שיטתי בין בדיקה, קביעת אחראי ומועד, תיקון, בדיקה חוזרת ועדכון הסטטוס. החלופה נשענת על דפוסים שנמצאו בשוודיה ובסינגפור. היא ממקדת את הבקרה בתוצאה, אך אינה מספקת מימון ואינה מוסיפה קיבולת.

חלופה ד׳, חיבור סטטוס מקצועי למידע לציבור: וידוא שמקלט שהושבת, אינו נגיש או שקיבולתו השתנתה אינו מוצג לציבור כמענה פעיל ללא הסתייגות. החלופה עשויה להפחית הסתמכות על מידע שגוי, אך דורשת עדכון רציף ואינה מתקנת את המקלט עצמו.

חלופה ה', הגדרה מפורשת של תפקיד המקלטים: הגדרה ארצית של האוכלוסייה שאמורה להסתמך על מקלטים ושל יעד השירות מבחינת קיבולת, פריסה וזמן הגעה. אין הכרח ביעד אוניברסלי (כלומר כיסוי כלל האוכלוסייה). חלופה זו עשויה לשפר תכנון ארוך טווח, אך מחייבת בסיס נתונים טוב יותר ועלולה ליצור התחייבות תקציבית נרחבת.

בישראל היו במהלך מלחמת חרבות ברזל מקרים שבהם מקלטים הוכרזו כלא תקניים ובמקביל הוכשרו כמענה הקרוב ביותר לאוכלוסייה. מצב כזה אינו פותר את הצורך לספק לאוכלוסייה מיגון תקני.

8 מסקנות והמלצות

לא נמצא מודל בין-לאומי יחיד שנמצאה עילה להעתיק אותו לישראל. זאת משום שהמדינות שנבדקו שונות ביעדים שלהן לכיסוי האוכלוסייה, במבנה הבעלות על המקלטים, בזמן ההכנה של המקלט לחירום ובאופן החיבור בין הציבור למקלט. למרות הבדלים אלו ההשוואה מאפשרת לנסח ארבע מסקנות ראשוניות:

• יש להבחין בין מלאי רשום של מקלטים לבין קיבולת כשירה ונגישה.
• בעלות מבוזרת מחייבת מנגנון ציבורי מתמשך של הדרכה, ניטור מצב ואימות המוכנות.
• תקינות הנדסית, מוכנות תפעולית ושירות לאוכלוסייה הן תוצאות שונות.
• מידע לציבור תלוי בנתון מקצועי עדכני על מצב המקלט.

מכאן שהרשויות בישראל עשויות לשפר את מצב ההיערכות של המקלטים אם ינקטו בסדר פעולות זה, באופן מדורג:

1. בירור הקיבולת המצרפית של מקלטים עם תקן ושל אמצעי מיגון תקניים אחרים לפי רשויות, שכונות ויישובים, וכן את הפערים המקומיים, ופרסום הנתונים.
2. בחינה אם מנגנוני הבקרה הקיימים מאפשרים מעקב אחר ליקויים עד לתיקונם ולאימות התיקון.
3. חיבור בין שינוי בסטטוס המקלט, במידה שנערך שינוי כזה, לתוכניות חלוקת האוכלוסייה ולמידע לציבור.
4. לאחר שיפור תמונת המצב: בחינה אם נדרש יעד ארצי מפורש יותר לגבי המקלטים.

המקורות נבדקו באוגוסט 2026.

מקורות מרכזיים

מיגון ומקלוט ברשויות המקומיות. משרד מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור, 2026.

מלחמת לבנון השנייה - מיגון ומקלוט ברשויות המקומיות בצפון. משרד מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור, 2007.

Shelters for the population. Federal Office for Civil Protection, 2024.

Shelters: Information on allocation, use and maintenance. Federal Office for Civil Protection.

New guides provide advice on planning and maintenance of civil defence shelters. Ministry of the Interior, Finland, 2026.

Civil defence shelters would be used during military threat. Ministry of the Interior, Finland

Air Defense Shelters of the NPA. National Police Agency, Taiwan, 2025

Regulating civil defence shelters. Singapore Civil Defence Force, 2026

Good to know about civil defence shelters. Swedish Civil Contingencies Agency

The state and functionality of shelters in Ukraine. Ukrainian Parliament Commissioner for Human Rights, 2026